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A circulação de bens e o controle tributário

César García Novoa

Vivemos a era da globalização econômica, a fase avançada do processo de integração da economia, onde se supõe um aumento exponencial dos intercâmbios econômicos à escala planetária, com a ajuda da livre circulação de capitais e o boom tecnológico. Com este panorama, falar de limites tributários resulta curioso, já que se pretende dar ao tributo uma função de limitação da qual este carece. O tributo, como expressão do poder impositivo dos Estados, responde às necessidades reais de conseguir recursos públicos e, nos modernos Estados constitucionais, se rege por critérios de justiça. A globalização altera este panorama e passa a influir nos critérios de justiça, bem como no poder tributário dos Estados. O tributo já não se valora tanto quanto instrumento à mão dos Estados para fins de realização de justiça, senão pode aparecer como instrumento de controle, um obstáculo que pode perturbar o normal desenvolvimento do comércio internacional de bens e serviços.

Nesse cenário, falar de controles fiscais só se torna útil se nos referimos ao uso perverso do tributo para obstaculizar essa livre circulação de mercadorias e serviços, mas não quando o pretendido controle responda a uma finalidade consentânea com as exigências do comércio internacional. Pensemos na necessidade de reagir frente à evidência de que mais de 60% das transações mundiais têm lugares entre operadores, de alguma forma, vinculados. Nesse sentido, a adoção de uma política adequada para valorar os preços de transferência se torna imperiosa. Conquanto não seja possível uma divisão das receitas tributáveis dos grandes grupos multinacionais através de um sistema de "profit split method", o princípio "arm’s length" deve atuar como um instrumento de controle que sirva para evitar o deslocamento de recursos a jurisdições de conveniência. Falamos aqui de um controle adequado, que nos exige um redirecionamento futuro; assim a singularidade de muitos dos bens e serviços que são objeto de transação, como os intangíveis ou farmacêuticos, os quais impedem a fiscalização de dispor de elementos de comparação para fixar os preços que tenham sido acordados por pessoas independentes, questão essa que deve ser enfrentada. Não devem ser admitidas, contudo, outras medidas de controle que impliquem em um uso discriminador do tributo.

Por outro lado, em importantes áreas de integração econômica, onde se prioriza a livre circulação de mercadorias frente ao exercício do poder tributário, a utilização de controles tributários se encontra proscrita. Naquelas áreas territoriais onde se alcançou a fase de mercado comum (definida na União Européia como fusão de mercados nacionais), o processo de eliminação de barreiras alfandegárias impede o uso de instrumentos fiscais que possam dificultar a livre circulação de mercadorias. É dizer, exclui-se o uso do tributo com fins de controle fiscal.

Mas, a nível mundial, os intercâmbios econômicos entre os Estados, quando não inseridos em blocos de integração (como por exemplo as trocas comerciais entre Brasil e Espanha), também se vêem afetados por novas perspectivas da fiscalidade e por exigência de se excluir esses controles. Nesse contexto, cogitemos de dois exemplos.

Pensemos na necessidade de cumprir as diretrizes de liberalização que inspiraram a Rodada Uruguai quando da criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), desestimulando práticas desleais como as subvenções encobertas e o dumping, os quais são autênticas medidas fiscais de controle. Nesse sentido a OMC vem controlando o exercício do poder tributário dos Estados, já tendo questionado em painéis os regimes americanos de exclusão do imposto de renda e do imposto de vendas por receitas e operações realizadas no exterior ("foreign sales corporation" e "extraterritorial income exclusion"). Pensemos também na exigência de um marco fiscal adequado ao comércio de telecomunicações, evitando medidas defensivas frente aos provedores estrangeiros como a adotada pela União Européia através da diretiva de 17 de junho de 1999, com o fim de tributar os serviços de telecomunicações no local onde se encontra estabelecido o usuário desses serviços. Pensemos também no uso perverso do valor de transação (em especial nos casos de operadores interdependentes) sobre o qual se constrói o valor nas aduanas no tráfego de mercadorias, desde o Acordo Geral de Valoração Aduaneira da OMC, de 1994.

Como se vê, essas dificuldades são alguns dos desafios da tributação do comércio internacional nos dias atuais. A ausência de um poder fiscal internacional vai exigir o assentamento de bases para uma solução ideal, mediante uma verdadeira cooperação entre os Estados.

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