Tributária

GUERRA FISCAL, UMA CONTA GIGANTESCA

Os candidatos a deputado federal e a senador nas próximas eleições precisam prestar atenção num dado fornecido pelo secretário executivo do Ministério da Fazenda, Bernard Appy, em sua última visita à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado. Diante do esperado esvaziamento do Congresso na campanha eleitoral, é bem provável que fique para a próxima legislatura a tarefa de votar a Proposta de Emenda Constitucional 285/2004 e, assim, concluir mais uma etapa da reforma tributária.
Com base em estimativa do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), Appy revelou que oscila entre R$ 25 bilhões e R$ 30 bilhões por ano a receita que os Estados deixam de arrecadar em Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) por causa da guerra fiscal. Um levantamento mais preciso está sendo providenciado. Mas a ordem de grandeza já mostra quão urgente é combater essa praga que fragiliza as finanças públicas.
Incentivo fiscal em si não é, necessariamente, algo ruim, sobretudo em um país onde a carga tributária é considerada alta frente ao retorno que o poder público dá em serviço à sociedade. O problema é que, no caso do ICMS, virou arma de uma guerra entre Estados, cuja relação custo-benefício para a economia como um todo é, no mínimo, duvidosa, se não perniciosa.
Os Estados têm oferecido reduções, isenções e diferimentos do ICMS a fim de atrair a instalação de empresas em seus territórios e, assim, gerar empregos para suas populações. Mas, em geral, quando um Estado ganha outro perde porque o empreendimento se realizaria de qualquer forma em outro lugar. No conjunto, o efeito líquido que sobra é menos arrecadação, constata Appy. Além disso, não há transparência suficiente que permita medir o efeito dos incentivos fiscais estaduais sobre indicadores consolidados de emprego e renda de todo o país.
Por mais meritória que seja a intenção de cada governador, o atual sistema de incentivos do ICMS é uma forma torta de estimular investimentos, pois pega um universo restrito de empresas. Se esses R$ 25 bilhões a R$ 30 bilhões por ano fossem destinados a obras públicas de infra-estrutura, algo do que a economia brasileira carece demais para crescer mais rápido de forma sustentada, o estímulo ao investimento privado seria mais generalizado no que se refere aos agentes econômicos beneficiados, provavelmente com efeitos benéficos mais visíveis sobre o desenvolvimento e o nível de emprego.

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Appy não vê ganhos para a economia
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Não é a toa que a PEC propõe, como alternativa à proibição de novos incentivos, a criação de um fundo com recursos carimbados para obras infra-estrutura, dinheiro que iria principalmente para Estados de regiões menos desenvolvidas. O dinheiro financiaria, por exemplo, obras de transporte necessárias ao bom escoamento da produção. É uma forma correta de o poder público promover o desenvolvimento: criando condições, naquilo que lhe cabe, para que as empresas possam investir – e não praticando um paternalismo dirigido a determinados segmentos e empresas.
O orçamento do Ministério dos Transportes para investimentos e custeios em 2006 não chega a R$ 6 bilhões. O fato não tem nada a ver com as finanças estaduais, mas serve para dar uma idéia de como o país teria ganhado se o volume de ICMS renunciado tivesse se convertido em melhoria da infra-estrutura econômica (estradas, ferrovias, portos, aeroportos, sistemas de geração e transmissão de energia, por exemplo).
Appy está convencido de que, no agregado da economia, o atual sistema de incentivos é um fator de desestímulo ao investimento privado, pois cria insegurança em relação às condições de concorrência entre os agentes econômicos. "A guerra fiscal cria distorções concorrenciais importantes. De repente, uma empresa pode ser prejudicada porque, num Estado vizinho, um concorrente pode ganhar isenção ou abatimento de ICMS", diz.
A PEC proíbe novos incentivos mas ratifica e permite uma sobrevida, por prazo ainda não consensual, de até 11 anos, daqueles já concedidos. Nesse ponto, a reforma é fundamental até para acabar com a insegurança jurídica a que estão submetidas as próprias empresas beneficiadas pela guerra fiscal. Todas passaram a correr risco de ver a situação mudar de repente depois que o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucional os incentivos concedidos pelo Pará, provocando sua imediata suspensão. Por mais correto que esteja o STF sob o ponto de vista da letra fria da Constituição – e está – , pior do que a guerra fiscal em si é a desorganização econômica provocada pelo rompimento abrupto de regras já estabelecidas.
Para evitar traumas, o melhor é que a transição seja gradual e com o mesmo cronograma para todos. Mas não haverá gradualismo se o Congresso demorar a fazer sua parte e o STF julgar antes dezenas de ações de inconstitucionalidade que questionam incentivos concedidos por todo o país. O caso do Pará foi só o primeiro. A grande maioria dos incentivos fiscais estaduais em vigor são inconstitucionais porque não resultaram de convênio entre os Estados no âmbito do Confaz. São fruto de decisões unilaterais, porque é difícil conseguir a unanimidade exigida no âmbito do conselho.
A origem da guerra fiscal está no atual desenho do ICMS. Mesmo quando uma mercadoria sai de um Estado para outro, seja para ser vendida ao consumidor final, seja para servir de insumo, o imposto é receita do Estado produtor. O fisco de origem não fica com tudo, mas fica com parcela relevante, dependendo do caso, de sete ou 12 pontos percentuais da alíquota total. Se o Estado consumidor ficasse com toda a receita, a guerra fiscal não existiria pois não faria sentido como instrumento de atração de investimentos privados. A PEC permite que esse desenho comece, reforçando a tributação no destino, somente quando terminar o prazo de sobrevida dos incentivos já existentes porque, do contrário, eles se tornariam inócuos para as empresas beneficiadas. É bastante razoável. Mas quanto antes começar o desmonte, melhor.

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