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Substituição tributária na importação

Além dos inúmeros problemas burocráticos que os importadores brasileiros enfrentam para ampliar e consolidar sua participação nesse competitivo mercado – como, por exemplo, necessidade de obtenção de licenças, registros de importação e exportação, custos com despachantes, taxas, armazenagem e prazos -, ainda há necessidade de vencer o complexo sistema tributário brasileiro, que no segmento de comércio exterior pode, literalmente, ser chamado de um mundo à parte.
Sem contar os impostos federais (tais como IPI, Imposto de Importação, PIS e Cofins), o importador ainda precisa se preocupar com o recolhimento do ICMS. Isso porque, não obstante a exigibilidade do ICMS em relação às operações mercantis praticadas dentro do território nacional, a Constituição Federal prevê também a possibilidade de cobrança do imposto sobre a entrada de mercadoria importada, por pessoa física ou jurídica, ainda que não seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que seja a sua finalidade.
Diferentemente do que ocorre nas operações internas, em que o comerciante pode se creditar do imposto pago pelo seu fornecedor sem a necessidade de pagamento do ICMS na aquisição (tendo em vista a sistemática não-cumulativa do imposto), a legislação prevê, no caso da importação, o desembaraço aduaneiro como evento tributável. Assim, como regra geral, a mercadoria importada somente é liberada pela repartição aduaneira após a prova do pagamento do ICMS.
Em que pese o tributo pago na importação ser passível de utilização para compensar o ICMS devido na comercialização interna, essa antecipação do recolhimento onera sobremaneira o importador, pois o obriga a possuir uma capacidade financeira superior ao do comerciante local, já que ele é obrigado a adiantar grande parte do custo fiscal da sua operação, logo por ocasião da importação. Mas esse é apenas um dos diversos problemas que o importador enfrenta.
Nos últimos anos os importadores passaram a enfrentar um novo problema, qual seja, o da substituição tributária de ICMS. A sistemática de cobrança prejudica demasiadamente o importador, pois reduz sua capacidade financeira, tendo em vista a necessidade de pagamento do ICMS devido ao longo de toda a cadeira mercantil. Veja que todo ICMS devido ao longo de uma cadeia recai exclusivamente sobre uma única pessoa (tanto o ICMS devido na importação, quanto o ICMS devido ao longo do ciclo mercantil). Com isso, o importador precisa valer-se de empréstimos, linhas de crédito, capital de giro ou outros instrumentos financeiros, que, além de aumentarem o custo de seus produtos (em razão do próprio custo do dinheiro), ainda impõem necessidade de garantias e avais.
É importante esclarecer que a substituição tributária é largamente praticada pelos Estados, por ser um instrumento de fácil controle e de imenso poder de arrecadação, tendo em vista que concentra o foco da tributação em determinados e específicos contribuintes, imputando-os a responsabilidade pelo pagamento do ICMS devido ao longo de toda a cadeia mercantil. Explicamos melhor.
Originalmente, o fabricante, ao vender para o distribuidor atacadista, recolhe o ICMS por ele devido, calculado sobre um percentual do seu preço de venda. O atacadista, por sua vez, possui direito de aproveitar o imposto destacado na nota fiscal do fabricante para abater o imposto devido sobre o valor de revenda, e assim sucessivamente. Com isso, evita-se a cobrança em cascata do imposto, beneficiando o consumidor final.
Essa sistemática de cobrança pulveriza o recolhimento do imposto, uma vez que cada fabricante possui diversos clientes atacadistas, que por sua vez possuem outros vários comerciantes locais como clientes. Além da dificuldade de fiscalização, esse modelo difere o recolhimento ao erário para o momento de cada venda.
A fim de facilitar o controle, reduzindo a sonegação, e por via oblíqua antecipar o recolhimento do imposto, melhorando o caixa público, criou-se a figura da substituição tributária. Nessa operação, o pagamento do ICMS devido ao longo de toda a cadeia mercantil (fabricante, atacadista, comerciante local) é concentrado no início desse ciclo. A legislação cria, com isso, uma presunção de fatos geradores futuros. Presume-se não só que ocorrerá a venda futuramente, como o próprio valor de venda é previamente definido.
Para apurar o ICMS devido ao longo da cadeia, as secretarias da Fazenda fazem um estudo mercadológico sobre o preço praticado pelas empresas para determinado produto, e fixam o índice de valor agregado (IVA) a ser aplicado sobre as vendas feitas pelo industrializador ou importador. Esse IVA, em tese, deve corresponder ao valor projetado de venda para o consumidor final.
Evidentemente, por ser uma estimativa, há risco do IVA não corresponder ao valor real da operação mercantil, ainda mais se levarmos em conta que há uma presunção de que os fatos geradores futuros ocorrerão. Justamente por essa ausência de segurança jurídica, discutiu-se, durante muitos anos, a legalidade dessa cobrança. Entretanto, feliz ou infelizmente, o Supremo Tribunal Federal (STF) validou essa sistemática de cobrança. A substituição tributária é, portanto, uma situação que veio para ficar.
Com isso, o importador, que antes já se via obrigado a antecipar o recolhimento do ICMS por ocasião da importação, agora ainda está sujeito ao pagamento do imposto devido por toda a cadeia produtiva. Essa imposição tem dificultado ainda mais a competitividade dos produtos estrangeiros com as mercadorias nacionais, prejudicando sensivelmente as empresas que atuam no segmento de comércio exterior.
As importações com utilização de regimes especiais (drawback), assim como as operações realizadas via tradings situadas em outros Estados têm sido ferramentas utilizadas para tentar contornar a substituição tributária, na tentativa de aumentar a competitividade dos produtos internacionais. Apesar de serem soluções aplicáveis a determinadas situações, de modo geral, essas alternativas podem ser utilizadas para otimizar o custo fiscal das importações, permitindo às empresas alavancar seus negócios.

Fabio Caon Pereira é sócio do Miguel Neto Advogados Associados

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