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Substituição Tributária aumenta prêmio por sonegação

Alexandro Afonso

A ampliação da Substituição Tributária em São Paulo a partir de 2008 foi duramente atacada pela indústria por aumentar a necessidade de fluxo de caixa, impactando em maior custo financeiro, e os custos de conformidade, dinheiro gasto com profissionais e procedimentos para atender a uma legislação nada simples. Passados anos da ampliação quase não se ouve falar nos problemas abordados inicialmente enquanto a arrecadação real de São Paulo com o ICMS cai continuamente em níveis muito piores do que o PIB do Estado, mês após mês. Neste artigo vamos abordar um aspecto interessante da Substituição Tributária: o alto incentivo à sonegação.

Em um caso hipotético uma indústria vende um produto e emite a Nota Fiscal com o valor de R$ 200,00. Integram esse valor os custos (totais, diretos e indiretos) de R$ 130,00, o ICMS de R$ 36,00 e o lucro de R$ 34,00. Para fabricar tal produto a empresa gastou R$ 100,00 em matérias primas que lhe renderam crédito de R$ 18,00 de ICMS. Na apuração da empresa restou saldo a pagar no valor de R$ 18,00.

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Esse valor corresponde a 9% do faturamento dessa empresa hipotética que tem lucro de 17%. Caso passe a sonegar o valor do saldo após apuração ela terá seu lucro aumentado de 17% para 26%, o que representa um aumento possível de 53% no seu lucro. Isso é o que vamos chamar de “prêmio” possível pela sonegação, ou seja, a vantagem indevida que estimula o comportamento criminoso. Por outro lado, a presença da fiscalização será responsável por fazer a empresa pensar duas vezes antes de decidir sonegar. Quanto mais eficaz a presença, menos propenso a sonegar será o contribuinte uma vez que o risco superará o prêmio.

Seguindo nosso raciocínio, a cadeia econômica hipotética tem um atacadista e um varejista. Ambos acrescentam R$ 100,00 ao valor do produto que chega ao consumidor final no valor de R$ 400,00, sendo R$ 72,00 de ICMS. Pelo regime jurídico comum do imposto, cada um deles recolheria mais R$ 18,00 de ICMS distribuindo o recolhimento total ao longo da cadeia econômica, mas sendo suportado integralmente pelo consumidor final. É a lógica de crédito e débito da regra geral do ICMS.

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Nessa lógica cada agente econômico da cadeia teria um “prêmio” específico para si pela sonegação se decidisse seguir nesse caminho. Pela teoria dos jogos, que considera os jogadores racionais e desconsidera aspectos morais, cada contribuinte optaria pela sonegação se chegasse à conclusão de que ganharia mais dinheiro com ela. Ou como já dito, se o prêmio superar o risco. Uma abordagem unicamente financeira é ainda mais factível no Brasil porque o pagamento dos Autos de Infração e Imposição de Multa – AIIM – retira a punibilidade do Crime contra a Ordem Tributária.

Ou seja, cada contribuinte confrontaria o prêmio com a chance de ter seu crime descoberto. Se o prêmio for bom o suficiente do ponto de vista financeiro o contribuinte comete o crime já que pode extinguir a punição que recairia sobre ele apenas pagando o AIIM. No fim das contas, o risco é representado unicamente pela Multa. No caso comum do ICMS, o “prêmio” é menor individualmente, mas está presente para todos os agentes econômicos da cadeia. Considera-se que os agentes econômicos tomam decisões individuais.*

A Substituição Tributária pra frente aplicada a uma cadeia econômica muda a dinâmica da economia e também os prêmios. Neste sistema, o industrial frequentemente fica responsável pelo recolhimento do imposto da cadeia inteira. No nosso exemplo a indústria teria de recolher R$ 72,00 de ICMS sendo R$ 36,00 do ICMS chamado “próprio” e mais R$ 36,00 do ICMS retido por substituição tributária. O ICMS próprio pode ser abatido com o crédito no valor de R$ 18,00 de ICMS da nota de entrada. No total o contribuinte recolheria R$ 54,00, R$ 18,00 do próprio e R$ 36,00 do restante da cadeia.

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O valor do ICMS total de R$ 54,00 corresponde a 23% do novo faturamento da empresa de R$ 236,00 (R$ 200,00 dos produtos mais o ICMS próprio somados a R$ 36,00 do ICMS ST). O lucro continua sendo R$ 34,00, ou 14,41% do novo faturamento. Caso a empresa opte por sonegar o saldo do ICMS próprio e o ICMS ST ela verá seu lucro subir em 159%. Mais uma vez a presença da fiscalização é a responsável por trazer risco ao comportamento desonesto dos contribuintes de forma que eles decidam por não cometer crimes.

Comparando o “prêmio” pela sonegação de aumento de 159% no lucro no regime da substituição tributária com os 53% do regime normal, temos que o aumento no prêmio pelo comportamento desonesto é de quase 3 vezes. Precisaríamos de um aumento no risco da mesma ordem, no mínimo. Nesse ponto a lógica de concentração da Substituição Tributária pra frente precisa ser revista.

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No século XX as cadeias econômicas eram bastante lineares. Havia poucos produtores que vendiam a alguns atacadistas que distribuíam a muitos varejistas. Os produtores industriais não tinham muita mobilidade e normalmente estavam restringidos a algumas regiões específicas. Adicionalmente a isso, o Estado brasileiro fazia controle de preços no varejo como medida econômica.

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Estavam presentes algumas das condições propícias para que um modelo como o da Substituição Tributária pra frente funcionasse: sabia-se o preço de varejo com precisão razoável e as operações estavam muito concentradas no ramo industrial.

Mas entramos no século XXI e a revolução social mudou a dinâmica de como os agentes econômicos se relacionam. As divisas invisíveis que separavam territórios sumiram de uma vez por todas, os fluxos econômicos começaram a ignorar qualquer barreira que se tentasse impor. O dinheiro adquiriu uma liberdade nunca dantes vista. Havia chegado a era digital, o século das transformações socioeconômicas. O mundo nunca mais seria o mesmo.

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A utilização da Substituição Tributária perdeu dois de seus pilares: o preço do varejo varia ao infinito enquanto as cadeias econômicas têm tudo, menos previsibilidade. A própria ideia de concentração de fiscalização passou a não fazer sentido. Afinal, concentrar-se-á onde já que a facilidade para mudar atingiu patamares inimagináveis?

Se focar na indústria ela abre um centro de distribuição em outro Estado e o retorno se dá de forma pulverizada. Se focar no Atacado ele abre uma filial e faz o mesmo. Focar no varejo sequer tem sentido.

Apesar da realidade do mundo, o Estado de São Paulo ampliou o instituto da Substituição Tributária a partir de 2008. O resultado foi previsível: pedidos de restituição da Substituição Tributária se tornando um grande elefante branco, esquemas de sonegação inovadores com as operações interestaduais para escapar da ST, varejistas tornando-se substitutos tributários por comprarem em outros Estados, incentivo às importações elevado a níveis recordes, entre outros.

Considerando o Pagamento Antecipado (compra de outro Estado), pode-se dizer que quase todos os contribuintes paulistas se tornaram substitutos tributários em um nível ou outro. Claro, o mundo mudou.

Por conta desse fato a ideia de concentrar a fiscalização em alguns contribuintes falhou miseravelmente. Apesar de ter sido mantida alguma concentração, abriram-se portas e mais portas para a sonegação já que o prêmio foi ampliado e a nova matriz econômica, mais dispersa, facilita bastante essas práticas.

Além disso, o aumento exponencial de complexidade da legislação dificulta não só a vida do contribuinte como também a da fiscalização. Aumenta-se o tempo necessário para fazer verificações rotineiras, que dirá fiscalizações complexas. Com isso, o risco de ser pego no cometimento de crimes reduz-se para o sonegador contumaz. Prêmio maior, risco igual ou menor. Nós sabemos onde isso vai dar…

A arrecadação do Estado ganha mais um peso para puxá-la para o fundo do poço. É a tempestade perfeita. Enquanto isso, a ampliação da Substituição Tributária contribuiu na quebra da dinâmica da economia paulista. Constatação tratada nesse artigo: “Substituição Tributária: ampliação a partir de 2008 mudou a dinâmica da Economia Paulista“.

Mas não só. O Estado de São Paulo aumentou o ritmo de desvalorização dos Auditores Fiscais a partir de 2015, carreira responsável por aumentar o risco para os contribuintes que cometerão crimes.

Então, a tempestade perfeita ganha raios e trovões. Enquanto o PIB de São Paulo afunda, a queda da arrecadação real de ICMS o deixa com inveja.

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Nota do autor: todos os dados apresentados são públicos. As fontes são SEADE para o PIB Paulista e Secretaria da Fazenda para a arrecadação do ICMS de São Paulo.

Nota 2 do autor: os pontos apresentados são deduções lógicas já dominadas pelos sonegadores contumazes altamente profissionalizados que dispõe de assessoria de alto nível. Resta ao Estado abrir o olho para combater essas práticas de forma eficaz: eliminando o instituto da Substituição Tributária e fortalecendo o seu corpo técnico para combater profissionais do crime de sonegação.

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* Caso não se adote essa premissa o problema fica muito complexo para ser tratado em um artigo simples porque envolveria relações entre os agentes econômicos e probabilidades de se formar associações criminosas para cometimento de crimes.

** O termo “prêmio pela sonegação” deve-se entender sob a perspectiva da análise estratégica através de métodos como a Teoria dos Jogos. O prêmio é o que o jogador ganha por determinado comportamento, independente da moralidade ou imoralidade dele. No caso, o prêmio pela sonegação deriva de um comportamento criminoso: o crime contra a ordem tributária.

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